La gestión urbanística y el principio de distribución equitativa de beneficios y cargas en España

El Urbanismo como “Conjunto de disciplinas relativas al estudio de los asentamientos humanos y sus necesidades de cara a su desarrollo e intervención”, como así se define en el Diccionario del español jurídico de la Real Academia Española de la lengua, se divide en 3 grandes fases en el ordenamiento jurídico-urbanístico español: 1) La fase de planeamiento; 2) la fase de gestión y 3) la fase de intervención en la edificación y uso del suelo y disciplina urbanística.

A grandes rasgos, la fase de planeamiento es la que se encarga de dibujar la opción elegida de ciudad (qué zonas serán edificables; cuáles habrá de preservar del desarrollo urbanístico; qué usos tendrán cada una de las zonas; donde se instalarán los viales y dotaciones privadas y públicas, etc.), la de gestión es a través de la cual se reconfigura la propiedad del suelo (reparcelación), distribuyendo equitativamente entre los propietarios afectados los derechos (aprovechamientos urbanísticos e indemnizaciones) y las cargas (los gastos necesarios para poder llevar a cabo la urbanización y para que la Administración obtenga los terrenos para viviendas y dotaciones públicas, viales, zonas verdes, etc., mediante su cesión por los propietarios) y una tercera fase llamada de intervención en la edificación y uso del suelo que es la que, en base a las condiciones fijadas en las fases anteriores, los propietarios, previa obtención de las licencias y autorizaciones pertinentes, pueden finalmente construir sobre los terrenos resultantes de esa reparcelación, los aprovechamientos urbanísticos que el instrumento de equidistribución les ha adjudicado.

Para poder seguir avanzando, es necesario explicar dos cuestiones fundamentales: La primera cuál es la organización territorial del Estado español y la segunda, cómo se regula el derecho de propiedad en España.  

En relación con la primera cuestión, indicar que en todos los años transcurridos desde la aprobación de la Constitución española de 1978 y en base a su art. 137 que así lo permitía, España se ha organizado territorialmente como un Estado casi federal, en que los “estados” se denominan Comunidades Autónomas a las que constitucionalmente se les reconoce autonomía para la gestión de sus respectivos intereses y a las que se les permite asumir, entre otras, mediante la aprobación de sus Estatutos de autonomía, una serie de competencias exclusivas propias que también les reconoce la propia Constitución, entre  las que se encuentran la “Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda” (art. 148.1.3ª CE).

 Los 17 Estatutos de Autonomía aprobados después de la Constitución incluyeron la ordenación del territorio y el urbanismo dentro de sus competencias exclusivas, lo que determinó que cada una de esas 17 Comunidades Autónomas llegasen a disponer cada una de su propia legislación urbanística, que es la que se encarga de regular de manera específica las 3 grandes fases del urbanismo a las que nos referimos antes. De este modo, en España tenemos 17 ordenamientos urbanísticos distintos, si bien, entre muchos de ellos hay grandes similitudes.

  

Pero al mismo tiempo que las Comunidades Autónomas han asumido esas competencias exclusivas en materia de ordenación del territorio y urbanismo, la Constitución, con el objeto de garantizar la realización efectiva del principio de solidaridad y velar por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, incluidas sus islas (art. 138 CE) y que todos los españoles tuviesen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado (art. 139 CE), reservó para el Estado una serie de competencias exclusivas en el art. 149 CE, entre otras muchas, las de la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos, sobre legislación civil y procesal, procedimiento administrativo común y expropiación forzosa, etc.

Es en base a estas competencias exclusivas que el Estado aprobó el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana en el que, entre otras cosas, regula para todo el territorio estatal, las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, relacionados con el suelo, un desarrollo sostenible, competitivo y eficiente del medio urbano y establece las bases económicas y medioambientales del régimen jurídico del suelo, su valoración y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la materia.

La segunda cuestión que es necesario aclarar es cómo se regula en España el derecho de propiedad. La Constitución española reconoce dicho derecho en el apartado 1º de su art. 33 pero no lo incluye dentro de los derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos porque en el apartado 2º del mismo artículo, declara que "la función social delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes", consagrando una concepción estatutaria de dicho derecho, en el que las facultades se van adquiriendo progresivamente a medida que se van cumpliendo los deberes. Todo ello se completa con el apartado 3º de dicho art. 33 que nos dice que “Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes”.

Esto es lo que se ha positivizado en el art. 11 del Real Decreto Legislativo 7/2015 antes citado donde nos dice, en su apartado 1º, que “El régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística”; para añadir en el apartado 2º que “La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística”. En los artículos siguientes se establecen las facultades, deberes y cargas de los propietarios, dependiendo de si se encuentran en la situación de urbanizado o de rural o vacante de edificación.

Una vez aclaradas estas dos cuestiones, decir que la gestión urbanística pivota sobre la base del principio de distribución equitativa de beneficios y cargas. Dicho principio se recoge en las 17 legislaciones urbanísticas autonómicas, pero también en los arts. 9.6, 13.2.c), 14.c), 16.3, 17.2, 22.5, 23, 24.2, 25, 34.1.b), 40.1, 41.a) y 68 del Real Decreto Legislativo 7/2015 estatal. El Tribunal Constitucional en su Sentencia 146/2001, de 11 de julio nos dice que "El mandato de equidistribución "en cada actuación urbanística" es la forma mínima y elemental de garantizar la igualdad entre propietarios. Las desigualdades en beneficios y cargas urbanísticas derivadas del planeamiento son tanto más patentes cuanto mayor es la proximidad y similitud física entre las distintas fincas. Por ello, el art. 5LRSV identifica cada actuación urbanística concreta como ámbito espacial en el que, en todo caso, debe producirse el reparto de cargas y beneficios. Se trata, por tanto, de una norma mínima de equidistribución reconducible a la competencia de igualación del Estado ex art. 149.1.1 CE".

Tomando como ejemplo, la legislación urbanística de la Comunidad Autónoma de Galicia, la Ley 2/2016, del Suelo de Galicia y su Reglamento de desarrollo (Decreto 143/2016, de 22 de septiembre de la Xunta de Galicia), establecen que “La equidistribución tiene por objeto distribuir justamente las cargas y los beneficios de la ordenación urbanística, regularizar la configuración de las fincas, situar su aprovechamiento en zonas aptas para la edificación de acuerdo con el planeamiento y localizar sobre parcelas determinadas el aprovechamiento que, en su caso, corresponda al municipio”.

¿Cómo se lleva a cabo en Galicia esa equidistribución? Mediante la determinación por los Planes de áreas de reparto de cargas y beneficios equilibrados, que no se podrán delimitar en el suelo urbano consolidado por la edificación porque se entiende que ya ha culminado el proceso urbanístico y cumplido con sus deberes. A cada área de reparto se le otorga una edificabilidad unitaria ponderada en función de los distintos valores de repercusión del suelo de los usos característicos de la misma (aprovechamiento tipo), de modo que el resultado refleje unitariamente la superficie edificable del uso y tipología característicos por cada metro cuadrado de suelo del área de reparto, fijando también coeficientes de conversión para otros usos y tipologías distintos de los característicos.

Dentro de cada área de reparto, se podrán delimitar por el Plan que contiene el dibujo de ciudad u ordenación detallada uno o más polígonos que serán los ámbitos territoriales que permitan una ejecución autónoma y técnicamente congruente de esa ordenación establecida por el planeamiento, de forma que permitan el cumplimiento conjunto de los deberes de justa distribución de cargas y beneficios, de cesión y de urbanización en la totalidad de su superficie.

Para desarrollar los polígonos, las legislaciones autonómicas contemplan distintos sistemas de actuación. La gallega permite dos sistemas directos –es la Administración la que los lleva a cabo- que son la cooperación y la expropiación y dos sistemas indirectos –se hacen a iniciativa de los propietarios-, que son la compensación y el concierto.

Dentro de cada polígono se aprobará un instrumento de equidistribución en el que los derechos de los propietarios será proporcional a la superficie de las parcelas aportadas, estando obligados a pagar los costes de urbanización, planeamiento y gestión en proporción a los aprovechamientos que les correspondan; las plantaciones, obras, edificaciones, instalaciones y mejoras que no puedan conservarse se valorarán aparte del suelo y se le pagará su importe a su propietario con cargo al proyecto, como cargas de urbanización; se deberá realojar a los ocupantes legales de viviendas que constituyan su residencia habitual; las parcelas resultantes del nuevo dibujo de ciudad se adjudicarán, las privadas entre los propietarios afectados en proporción a sus respectivos derechos en la equidistribución y, las públicas, al municipio donde se ubiquen.

Para poder ejecutar la urbanización, será necesario también tramitar y aprobar un proyecto de urbanización, que son proyectos de obras que tienen por finalidad ejecutar los servicios y dotaciones establecidos por el planeamiento.

En la legislación gallega y en otras autonómicas, el deber de cesión y de distribución de cargas y beneficios se entiende cumplido con la aprobación definitiva del instrumento de equidistribución y el deber de ejecutar la urbanización con la recepción por el municipio de las obras previstas en el correspondiente proyecto de urbanización.